教育具有多种功能。优先满足国家发展需要，是中国对其功能的定位。这一定位与优先发展教育的国家政策相呼应，成为中国教育良好发展的内在动力。

1978年, 邓小平在全国教育工作大会上就提出，“教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”(中共中央文献研究室, 1990, 第58-59页)。因此，“适应国民经济的发展”始终是中国判断教育发展得好不好的标准。

1983年，邓小平为北京景山学校题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，集中代表了中国政府对教育的期待和要求，也为中国教育的发展确立了战略目标和工作方针。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》总结了建设有中国特色社会主义教育体系的主要原则，其中指出，“教育是社会主义现代化建设的基础”，“必须坚持教育为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，自觉地服从和服务于经济建设这个中心，促进社会的全面进步”。

1999年，第三次全国教育工作会议召开，江泽民在会上提出：“在我国社会主义初级阶段，教育作为经济、政治、文化建设的基础工程，不仅要为现代化建设提供人才和智力储备，而且要直接参与各方面的建设事业，为推动各项建设事业作出贡献。”

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，全面系统地阐发了教育优先满足国家发展需要的要求，“教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务”。

2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会报告用一句话把双优先很好地结合起来了，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。

(一) 教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”这句话简洁明了地说明了优先发展与优先满足的相互依赖关系。教育优先满足国家发展需要，在中国既有历史传统又有现实要求。

1. 历史传统

中国自古就有尊师重教的传统。中国最早的教育专著《礼记·学记》说，“君子如欲化民成俗, 其必由学乎”，“是故古之王者，建国君民，教学为先”。这一思想成为儒家文化的一大特点，并被建国者视作立国之本。在2000多年前西汉的文帝、景帝就主张“以德化民”，通过教化民众维持国家安定；汉武帝则采纳董仲舒“立太学以教于国”的建议，在中央设立最高学府“太学”。到了南宋，儒学集大成者朱熹认为，教育是治国安邦的大计。他引用《礼记·乡饮酒义》中所说的“民知尊长养老, 而后乃能入孝弟；民入孝弟，出尊长养老，而后成教；成教而后国安”的思想，把“教化人心、治国安邦”推崇到极致。明清时期，在教育思想中出现了“实学”“实用”的思潮，以培养“经世致用”的人才，使教育所培养的人才有益于国家事业。近代，孙中山认为，“学者，国之本也，若不从速设法修旧起废，鼓舞而振兴之，何以育人才而培国脉”(中国社科院近代史所等编, 2011, 第253页)，强调教育是立国的基础。陶行知则更坚定地认为，“国民如果受过相当的教育，能够和衷共济，努力为国家负责，国基一定稳固”(陶行知, 1923, 第596页)，并在中国现代史上开展了一场声势浩大的“平民教育”运动。满足国家发展需要厚植于中国教育的历史传统之中。

2. 红色基因

中国共产党的创始人之一李大钊很早就主张教育家应当“为社会传播光明的种子”，认为“知识是引导人生到光明与真实的灯烛”，相信人如果接受了完全的教育，就可以“为国民生活辟出一新径路”(陈独秀, 1984, 第8、176页)。毛泽东更加重视教育服务革命、服务国家的作用，他在1934年中华苏维埃共和国时期就说，“苏维埃必须实行文化教育的革命，解除反动统治阶级所加在工农群众精神上的桎梏，而创造新的工农的苏维埃文化”；他还提出了文化教育的总方针，“使文化教育为革命战争与阶级斗争服务，使教育与劳动联系起来，使广大中国民众都成为享受文明幸福的人”(中国现代史资料编辑委员会, 1957, 第282-285页)。在抗日战争时期，毛泽东强调“伟大的抗战必须有伟大的抗战教育运动与之相配合”。1942年，他强调在当时陕甘宁边区的条件下，经济和教育是两大中心工作，“离开经济工作而谈教育或学习，不过是多余的空话”(毛泽东, 1986, 第565-566页)。1957年毛泽东在他的著名文章《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中写道：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”这一方针也成为了中国共产党一以贯之的教育指导思想。

3. 国际竞争需要

1980年，邓小平对20世纪80年代的国际形势做了基本判断，认为“建设现代化的社会主义强国的各种任务之间有相互依存的关系”(邓小平, 1994, 第249页)，强调人才是关键，教育是基础。^⑫

进入20世纪90年代后，面对国际形势的变化，国家领导人认识到，“当今世界政治风云变幻，国际竞争日趋激烈，科学技术发展迅速，世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争”，并指出，“从这个意义上说，谁掌握了面向21世纪的教育，谁就能在21世纪的国际竞争中处于战略主动地位。为此，必须高瞻远瞩，及早筹划我国教育事业的大计，迎接21世纪的挑战。”(何东昌, 1998b, 第3467页)

进入21世纪以后，中国领导人进一步强调，“当今世界正处在大发展大变革大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科技进步日新月异，人才竞争日趋激烈。我国正处在改革发展的关键阶段，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人口、资源、环境压力日益加大，经济发展方式加快转变，都凸显了提高国民素质、培养创新人才的重要性和紧迫性。中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育”，并且很有危机感地指出，面对以上机遇与挑战，“教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求”，要求深化教育改革，使教育能够更好地适应国家发展、提高国际竞争力的需要(国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室, 2010, 第2页)。

(二) 扩大规模、调整结构、提高质量，满足国家发展需要的三个台阶1. 扩大教育规模，解决有学上的问题

在改革开放之初，中国劳动年龄人口平均受教育年限不到5年。在适龄儿童、青少年中，只有10%左右的人能上幼儿园，60%的能上初中，20%的能上高中，1%的能上大学。父母希望孩子有学上，国家则需要“多出人才，出好人才”(何东昌, 1998a, 第2285页)。因此，扩大教育规模，提高三级教育的毛入学率，是中国改革开放以后教育面临的首要任务。为此，中国采取了优先发展九年义务教育，高中与高等教育分步推进的策略。

(1) 普及义务教育。1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》颁布，提出“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“我国基础教育还很落后，这同我国人民建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家的迫切要求之间，存在着尖锐矛盾”，为改变这一状况，要“把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事”^⑬。1986年4月，《中华人民共和国义务教育法》通过，国家以立法的形式确定了中国实施九年制义务教育。从此，中国迈开了普及义务教育的三大步：

第一步：1992年10月中国共产党第十四次代表大会提出，“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”；1994年具体化为“双八五”，即到20世纪末，在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，初中阶段毛入学率达到85%。

第二步：2004年国家实施西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007年)，并于2007年底如期实现。“两基”人口覆盖率提高到2007年的98%。2011年11月，中国所有县级行政单位和省级行政区划全部通过了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，完成了历史性的战略任务。

第三步：宣布“从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费”，学生上学不花钱成为现实。

(2) 提高高中教育普及水平。由于人口多，底子薄，中国在推进普及九年义务教育的同时，只能少量地有重点地办好一批高中。随着“普九”工作的不断推进，普通高中教育发展滞后的问题进一步凸显。为此，1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出：“大城市市区和沿海经济发达地区在基本普及九年义务教育基础上，积极普及高中阶段教育。”此后，普通高中招生规模、在校生数逐年增长，初中升高中的升学率由1990年的40.6%增长到2000年的51.2%，高中毕业升学率由1990年的27.3%上升到2000年的73.2%。

进入21世纪后，中国高中教育发展进入了快车道。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，要求“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育”。到了2016年，高中教育毛入学率提高到87.5%。2017年教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等四部门发布《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》，提出了到2020年高中教育入学率达到90%的目标。

(3) 完成高等教育的大众化。从20世纪80年代到90年代中期，中国高等教育毛入学率长期在5%左右徘徊。1994年《〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》的提出，加快了高等教育发展的进程。该实施意见指出：“到2000年全国普通高等学校和成人高等学校本专科在校生达到630万人左右，其中本科生180万人，专科生450万人。18—21岁学龄人口入学率将上升到8%左右。”但到了90年代后期，高等教育适龄人口的就业压力和升学呼声空前高涨，为了应对这种迅速变化的形势，从1999年开始，中国实施扩大高等学校招生计划，将普通高校年度招生规模从1998年的108万人扩大到159.68万人，扩招了近50%，然后连续三年递增45%。经过连续几年的扩招，到2002年全国普通高校招生人数扩大到320.5万人，高等教育毛入学率迅速提高到15%以上，高等教育进入大众化阶段^⑭。进入21世纪后，高等教育毛入学率持续提高，在2016年达到42.7%。由于中国实施计划生育的原因，高等教育适龄人口自2008年逐年下降，预计到2020年高等教育毛入学率将达到或超过50%(图 6)。

2. 调整结构，适应国家经济结构转变

在改革开放之初，中国还是一个农业大国，70%的人口在农村。1980年我国第一产业、第二产业、第三产业在GDP中的比例分别是30.1%、48.5%、21.4%(中国统计出版社，1999)。改革开放四十年来，随着生产力水平的提高和城镇化的推进，中国城镇化率到2016年已超过55%，三大产业占GDP的比例变成了8.6%、39.8%、51.6%。在产业结构调整中，中国经济发展对人力资源的需要也发生了相应变化。为了顺应这种要求，中国的教育结构也在不断变化。

(1) 调整普职结构。20世纪80年代初的中国中等教育结构非常单一，“普通高中毕业生除少数升入大学外，每年有数百万人需要劳动就业，但又没有任何专业知识和技能；同时，各行各业亟需技术力量，对招来的新工人还得进行二、三年的学徒培训，影响劳动生产率的提高”(何东昌, 1998a, 第1855页)。1980年《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》发布，提出了“要使高中阶段的教育适应社会主义现代化建设的需要，应当实行普通教育与职业、技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数要相当于普通高中的招生数，并把构建结构合理且与普通教育相互沟通的职业教育体系作为普职结构调整的重要目标。到1990年底，中等职业技术学校由1978年的4773所增长到8173所，普通高中与中等职业技术学校的招生比由1980年的3.7:1调整到1.1:1(图 7)。

与此同时，高等职业教育也迅速发展。到2016年，高职(专科)院校发展到1359所，占普通高等学校数的52.3%，高职教育已经占据高等教育的“半壁江山”。

(2) 调整专业结构。在进行中等教育结构性调整的同时，高等教育的专业结构也进行了重要调整。改革开放以来，中国先后实行了四次高等学校学科专业结构调整。

第一次专业结构调整(1984年)主要是“解决专业划分过细问题，拓宽专业业务范围，以利于加强学科基础，提高教育质量，增强人才适应性”(何东昌, 1998a, 第2202页)。调整后，高校专业总数由1980年的1039个下降到1988年的870个，除师范类、文科类、政法类、体育类和艺术类专业数量有所上升外，其余六个科类的专业数量有所减少。

第二次专业结构调整(1989年)强调“应讲求投资效益和社会效益，正确处理数量与质量的关系，形成合理的专业结构和布局，避免不必要的重复设置，在保证质量和效益的基础上稳步发展”。经过调整，“进一步拓宽了专业口径和业务范围，调整归并了一批专业，充实扩大了专业内涵，形成共计10大学科门类、71个专业类、504种专业，比修订前的专业数减少309种，其中跨学科门类的专业56种，增加了国家急需的专业，如信息工程、计算机及应用、计算机软件等专业”(何东昌, 1998a, 第2854页)。

第三次专业结构调整(1997年)，“改变了过去过分强调‘专业对口’的本科教育观念，确立了知识、能力、素质全面发展的人才观，对引导高等学校拓宽专业口径，增强适应性，加强专业建设和管理，提高办学水平和人才培养质量，发挥了积极作用”(教育部，2010)。1998年的专业目录设置了11大门类、71个专业类、249个专业，较上一专业目录专业调减幅度为50.6%。对比新旧目录可发现，本次专业目录调整除新设国家急需的专业外，还新设了与高新技术产业相关的专业，使材料科学与工程、海洋科学、环境工程、电子科学与技术、信息与计算机技术等专业得到了较快发展。

第四次专业结构调整(2010年)保留了一批学科基础比较成熟、社会需求相对稳定、布点数量相对较多、继承性较好的专业，调整了一批内涵不够清晰、名称不够规范、区分度较小的专业，增设了一批国家战略性新兴产业发展和改善民生急需以及应用性强、行业针对性强的新专业，如物流管理与工程、电子商务、轨道交通信号与控制等。

经过专业的调整优化，在专业种类中与第一产业相关的专业从1987年的69个下降到2016年的35个；与第二产业相关的专业从1987年的505个下降到2016年的251个；与第三产业相关的专业从1987年的276个上升到2016年的309个。

3. 提高质量，适应国家经济转型

科学技术的突飞猛进和信息时代的到来，对人的素质提出了更高的要求。中国在提高各级各类教育入学率的同时，也在不断提高人才培养质量规格，调整人才素质的内涵，逐步适应了从粗放型、劳动力密集型经济向集约型、知识密集型经济的转型。

(1) 恢复教学秩序，突出“双基”。在经历了十年的“文化大革命”后，中国教育近乎全面瘫痪，学生缺乏基础知识和基本训练。1977年教育领域进行了拨乱反正，学校教学秩序逐步恢复。1978年1月教育部发布《全日制十年制中小学教学计划试行草案》，提出“要大力加强文化课教学，教育学生为革命而勤奋学习，学好先进的文化科学基础知识，理论联系实际，逐步具有自学能力和分析能力、解决问题的能力”(何东昌, 1998a, 第1593页)。同年，教育部试行《全日制中学暂行工作条例(草案)》《全日制小学暂行工作条例(草案)》，指出全日制中学学生的培养目标是“使学生在小学教育的基础上，进一步掌握语文、数学、外国语等课程的基础知识和基本技能，逐步具有自学能力和分析能力、解决问题的能力，具有一定的生产知识，养成爱科学、学科学、用科学的优良风尚”，全日制小学学生的培养目标是“使学生具有初步的阅读、写作和计算能力，具有初步的自然常识和社会常识，培养良好的学习习惯”，同时指出数学课应“加强数学基础知识的教学和基本能力的训练”(何东昌, 1998a, 第1630-1639页)。学校工作逐渐走上正轨，教育质量的基本体系重新建立起来。

(2) 克服片面追求升学率的弊端，突出全面发展。随着基础教育教学秩序和高考制度的全面恢复，中国学生长期被压抑的读书求学的热情空前高涨，学校出现了“只抓升学，忽视对劳动后备军的培养；只抓考分，忽视德育和体育，忽视基础知识和能力的培养”(何东昌, 1998a, 第2148页)的现象。为此，1983年教育部发布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》等文件，要求“改革和加强学生思想政治工作”，“减轻学生的过重负担，使学生生动活泼地学习，发展智力和能力；教学内容应更好地适应劳动和升学的需要”。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步指出，国家所需要的人才，都应该是“有理想、有道德、有文化、有纪律，热爱社会主义祖国和社会主义事业，具有为国家富强和人民富裕而艰苦奋斗的献身精神，都应该不断追求新知，具有实事求是、独立思考、勇于创造的科学精神”。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，各级各类学校要培养德、智、体全面发展的建设者和接班人，强调“中小学要从‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展”。这些政策文件都反映了经济社会发展对人的素养的新要求。

(3) 面对未来挑战，突出核心素养。1972年联合国教科文组织发布了《学会生存——教育世界的今天和明天》的报告，分析了人类文明的发展形势，提出了终身教育和核心能力的思想。1996年联合国教科文组织又发布了《学习——财富蕴藏其中》的报告，提出了学会求知、学会做事、学会共处、学会做人四种核心能力的思想。中国政府强烈地感受到了这种变化和趋势，对人才素质的培养也提出了新的要求。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面实施素质教育的决定》指出，“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量，这对于培养和造就我国二十一世纪的一代新人提出了更加迫切的要求。”“面对新的形势，由于主观和客观等方面的原因，我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法相对滞后，影响了青少年的全面发展，不能适应提高国民素质的需要。”该《决定》正式提出了“实施素质教育”的重要思想，强调学校教育应“以培养学生的创新精神和实践能力为重点”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》进一步强调，实施素质教育“重点是面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，“深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程”，进一步将人的素质培养要求聚焦在学生的关键能力和必备品质等方面。

结语